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《惠州市行政規(guī)范性文件管理辦法》政策解讀

　　《惠州市行政規(guī)范性文件管理辦法》（以下簡稱《辦法》）業(yè)經(jīng)十三屆惠州市人民政府第17次常務(wù)會議通過，自2022年7月1日起施行。現(xiàn)將《辦法》有關(guān)內(nèi)容解讀如下：

　一、修訂背景

　　《惠州市行政機關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（以下簡稱原《規(guī)定》）自2017年5月1日施行以來，對加強和規(guī)范我市行政機關(guān)規(guī)范性文件監(jiān)督管理，從源頭上提升規(guī)范性文件質(zhì)量，維護法制統(tǒng)一，促進依法行政發(fā)揮了重要作用。但隨著全面依法治國的深入推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展，原《規(guī)定》部分內(nèi)容已難以適應(yīng)新形勢的需要，亟需修訂和完善。修訂原《規(guī)定》的必要性，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

　　一是貫徹落實國務(wù)院、省政府加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作部署的需要。2018年以來，國務(wù)院、省政府先后出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）、《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（粵府辦〔2019〕21號）、《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（省政府令第277號），對行政規(guī)范性文件的制定程序、監(jiān)督檢查、合法性審核等工作提出了新的要求。因此有必要按照國務(wù)院、省政府要求及時對原《規(guī)定》作出修訂，對有關(guān)內(nèi)容予以調(diào)整和補充。

　　二是健全我市規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度的需要。原《規(guī)定》存在著對規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作規(guī)定得較為原則等問題。如合法性審核意見法律效力不明確，備案審查等管理制度規(guī)定不明確，部門法制工作機構(gòu)審核作用未能充分發(fā)揮，行政規(guī)范性文件制定主體清單、延期實施等制度未有體現(xiàn)。同時，經(jīng)過多年實踐，原《規(guī)定》的部分做法與我市當(dāng)前工作需要不相符。因此有必要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實際修訂原《規(guī)定》，對有關(guān)制定程序和監(jiān)督管理制度作進一步明確、完善和規(guī)范。

　　三是原《規(guī)定》有效期已經(jīng)屆滿。原《規(guī)定》自2017年5月1日起實施，有效期于2022年4月30日屆滿。為繼續(xù)加強行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，對原《規(guī)定》進行相應(yīng)修改完善并重新發(fā)布實施十分必要。

　　二、修訂依據(jù)

　　1.《規(guī)章制定程序條例》；

　　2.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）；

　　3.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）；

　　4.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號）；

　　5.《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（省政府令第277號）；

　　6.《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（粵府辦〔2019〕21號）；

　　7.《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強行政機關(guān)規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的意見》（粵府辦〔2014〕32號）；

　　8.《廣東省人民政府法制辦公室關(guān)于貫徹落實省府辦公廳進一步加強行政機關(guān)規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作意見的通知》（粵府法〔2014〕36號）；

　　9.《廣東省人民政府法制辦公室〈關(guān)于規(guī)范性文件認定的指導(dǎo)意見(試行)〉等管理制度的通知》（粵府法〔2016〕75號）。

　　三、主要修訂內(nèi)容

　　《辦法》對原《規(guī)定》內(nèi)容作了較大調(diào)整和補充，并在結(jié)構(gòu)上作分章表述，共分7章48條，其中，修改了35條，刪除了8條，新增了12條，對行政規(guī)范性文件起草、審核（審查）、審議、發(fā)布、備案、解釋、清理、評估、修改、廢止、延期實施和監(jiān)督等方面進行比較完善、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　（一）明確基本規(guī)范。一是建立規(guī)范性文件制定主體清單制度，明確除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，行政機關(guān)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、臨時機構(gòu)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)不得以自己名義制定規(guī)范性文件，行業(yè)協(xié)會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務(wù)的規(guī)范性文件（第八條）。二是梳理規(guī)范性文件禁止規(guī)定的內(nèi)容，明確規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰、行政許可、行政征收、行政強制、行政檢查、證明事項等（第十條、第十一條）。三是優(yōu)化了市政府規(guī)范性文件年度制定計劃制度（第十三條）。  

　　（二）嚴格制定程序。一是建立規(guī)范性文件發(fā)布前“雙重審核”機制。明確規(guī)范性文件送審稿應(yīng)按規(guī)定履行起草單位內(nèi)部審核程序，再由司法行政部門負責(zé)統(tǒng)一審核（審查），不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核（審查）（第十九條、第二十一條）。二是設(shè)定規(guī)范性文件制定六大必經(jīng)程序（第三章、第四章、第五章）。《辦法》根據(jù)國家、省要求和我市實踐，規(guī)定除有特別法定事由，規(guī)范性文件制定必須履行評估論證、公開征求社會公眾意見、起草單位法制工作機構(gòu)合法性審核、集體審議決定、司法行政部門統(tǒng)一審核（審查）以及統(tǒng)一發(fā)布等六大程序。聚焦起草、公眾參與、部門內(nèi)部審核等環(huán)節(jié)提升文件質(zhì)量。其中兩個方面比較突出：1.完善起草階段的調(diào)研評估論證和征求意見程序，強調(diào)起草涉及企業(yè)權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)充分聽取相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會的意見；除依法需要保密等情形外，起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站等方式向社會公開征求意見。規(guī)定起草單位征求公眾意見、相關(guān)部門意見有較大分歧時的處理流程。同時，優(yōu)化了公開征求意見時限（第十五條至第十八條）。2.注重發(fā)揮合法性審核對確保行政規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用。突出合法性審核的效力，強調(diào)未經(jīng)內(nèi)部合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。此外，還規(guī)定了司法行政部門對規(guī)范性文件送審稿的處理情形（第十九條、第二十七條）。三是明確規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的施行日期（第三十五條）。

　　（三）完善后續(xù)監(jiān)督管理機制。一是對規(guī)范性文件備案審查制度作出具體規(guī)定。明確市、縣（區(qū)）政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)，由制定機關(guān)報上一級人民政府和本級人大常委會備案。增加市政府規(guī)范性文件具體報送備案工作由市政府辦公機構(gòu)委托市司法行政部門負責(zé)、起草單位配合的規(guī)定，并對報送備案材料作出規(guī)定（第三十七條）。二是實行規(guī)范性文件有效期和定期清理、評估制度，防止文件過時擾民（第三十九條）。三是對規(guī)范性文件修改、簡易修改、廢止和延期實施等程序作出明確要求。《辦法》對《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定進行細化，按制發(fā)主體的劃分進一步規(guī)范簡易修改、延期實施程序，并對延期實施應(yīng)提交的材料和相關(guān)要求進行規(guī)定，進一步提高了規(guī)范性文件制定效率（第四十條至第四十四條）。四是規(guī)定規(guī)范性文件監(jiān)督措施。1.明確規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的督察機制（第五條）。2.明確社會公眾可以按規(guī)定向制定機關(guān)或者司法行政部門提出審查建議，拓展社會監(jiān)督渠道（第四十六條）。3.明確未經(jīng)司法行政部門審查同意或者未在規(guī)定載體發(fā)布的部門規(guī)范性文件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件，司法行政部門可以向社會公示該規(guī)范性文件無效（第四十六條）。

　　（四）其他內(nèi)容。一是明確了不納入規(guī)范性文件管理的情形（第三條）。二是明確政府辦公機構(gòu)在文件管理工作中的職責(zé)分工和各部門的監(jiān)管職責(zé)（第四條）。三是明確加強規(guī)范性文件管理信息化建設(shè),以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段對規(guī)范性文件進行標(biāo)準(zhǔn)化、精細化、動態(tài)化管理。目前惠州市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件公示平臺正在運行，我市所有現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件均需錄入該系統(tǒng)，方便公眾查詢（第六條）。四是明確中央、省駐惠單位起草的政府規(guī)范性文件,以及中央、省駐惠單位與市、縣（區(qū)）政府部門聯(lián)合制定的部門規(guī)范性文件，參照本辦法執(zhí)行。大亞灣經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、仲愷高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會的規(guī)范性文件管理工作，參照本辦法執(zhí)行。街道辦事處的規(guī)范性文件管理工作，參照本辦法執(zhí)行，也可由上一級人民政府參照本辦法另行規(guī)定（第四十七條）。

（惠州市司法局）